peran perwakilan parlemen

7/25/2019 Peran Perwakilan Parlemen

1/310

Sekretariat Jenderal Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia

bekerjasama denganProyek PROPER - United Nations Development Programme Indonesia

Fraksi-fraksi di DPR-RI

Peraturan Tata Tertib DPR-RI:

Peran Perwakilan Anggota dan Kelembagaan DPR

Penguatan Prinsip Representasi

dalam Fungsi Pokok Parlemen

Peran PerwakilanParlemen


2/310

Hak Cipta 2008

United Nations Development Programme(UNDP)

Parliamentary Reform and Public Engagement Revitalization(PROPER)

Gedung Sekretariat Jenderal DPR RI, Lt 7

Komplek Gedung DPR, DPD, MPR RI,

Jl. Jenderal Gatot Subroto No 6

Jakarta 10270

Penulis:

Frank Feulner Ph.D

Dra. Siti Nur Solechah, MSi & Haryadi, SIP,MPA

Nurul Hilaliah, SHI

Sekretariat Jenderal DPR RI:

Dra. Nining Indra Shaleh, MSi

Untung Djumadi, SH

PROPER UNDP:

Pheni Chalid, MA, Ph.D

Umar Zulkarnain Aziz, MIR

Bachtiar Kurniawan, MA


3/310

iiiPeran Perwakilan Parlemen

KATA SAMBUTAN ................................................................................................................ v

KATA PENGANTAR ............................................................................................................. vii

BAB I : PENDAHULUAN

A. Latar Belakang ................................................................................................. 2

B. Penelitian tentang Perwakilan Parlemen ............................................... 4

C. Focus Group Discussion ............................................................................... 6

BAB II : FRAKSIFRAKSI DI DEWAN PERWAKILAN RAKYAT

REPUBLIK INDONESIA

Tujuan dan Metodologi ...................................................................................... 10

Mengatur Faksi di DPR dan Praktek Terbaik ................................................. 18

Fraksi-fraksi di DPR RI .......................................................................................... 19

Mekanisme Kerja Fraksi di DPR ......................................................................... 24

Rekomendasi Mengenai Bagaimana Fraksi

Bisa Meningkatkan Perwakilan ........................................................................ 35

BAB III : PERATURAN TATA TERTIB DPR RI: PERAN PERWAKILAN ANGGOTA DAN

KELEMBAGAAN DPR

Pendahuluan ........................................................................................................... 42

Peran Perwakilan Anggota DPR dalam

Peraturan Tata Tertib Komparatif ..................................................................... 56

Peran Permasalahan Peran Perwakilan Tatib DPR RI ................................. 69

Analisis............ ........................................................................................................... 84

Penutup .................................................................................................................... 113

DAFTAR ISI


4/310

iv Peran Perwakilan Parlemen

DAFTAR ISI

BAB IV : KOMPILASI HASIL FGD 16, PENGUATAN PRINSIP

REPRESENTASI/PERWAKILAN DALAM

FUNGSI POKOK PARLEMEN

FGD 1 Definisi dan Prinsip Representasi di Parlemen .............................. 124

FGD 2 Strategi Memasukkan Prinsip Representasi dalam

UU Susduk MPR, DPR, DPRD, DPRD, dan Tata Tertib DPR RI ................... 145

FGD 3 Tata Hubungan Anggota Parlemen

dengan Konstituennya ........................................................................................ 167

FGD 4 Penjaringan Aspirasi Masyarakat dan Pengaruhnya

terhadap Kebijakan Fraksi .................................................................................. 202

FGD 5 Peran Fraksi dalam Mengelola Aspirasi Masyarakat dan

Menjadikannya sebagai Basis Keberpihakan................ .............................. 235

FGD 6 Peran Media dalam Mendorong Peningkatan Kinerja

Anggota DPR dan Partispasi Politik Masyarakat........... .............................. 268


5/310

vPeran Perwakilan Parlemen

Pada tahun 1998 Dewan Perwakilan Rakyat Republik

Indonesia mengalami perubahan peranan dan fungsi yang

besar dibandingkan dengan masa orde baru. Anggota Dewan

mempunyai kewenangan yang lebih besar dalam menjalankan

fungsi legislasi, penganggaran (budgeting) dan monitoring.

Dalam kewenangan fungsi legislasi DPR mempunyai

kewenangan yang melebihi Presiden dalam pembuatan undang-

undang. Sedangkan dalam fungsi penganggaran, Dewan

Perwakilan Rakyat memiliki kewenangan yang menentukan

dalam proses penyusunan anggaran. Meskipun proses persiapan

penyusunan anggaran lebih banyak dilakukan oleh pemerintah,

DPR memiliki peran penting dalam menentukan arah danprioritas alokasi. Demikian pula halnya, DPR melakukan fungsi

pengawasan terhadap seluruh kebijakan pemerintah yang

berlaku.

Selain tuntutan menjalankan fungsi-fungsi legislasi,

penganggaran dan pengawasan, anggota DPR harus menjalankan

fungsi representasi. Semenjak tahun 2004, dilakukan beberapa

perubahan undang-undang dan kebijakan mengenai system

politik untuk meningkatkan kualitas representasi. Sama halnya

dengan Presiden, anggota Dewan dipilih langsung oleh

rakyat melalui partai untuk duduk di Dewan. Pengaturan ini

bertujuan untuk mewujudkan, lembaga perwakilan sebagai

lembaga representasi. Anggota yang ada merupakan Anggota

yang secara langsung dipilih oleh konstituennya dan bekerja

menyalurkan dan mengolah aspirasi untuk kepentingan rakyat.

KATA SAMBUTAN


6/310

vi Peran Perwakilan Parlemen

Dalam menjalankan peran dan fungsi anggota Dewan,

perangkat Sekretariat Jenderal DPR RI memegang peranan

kunci dalam mendukung kerja-kerja anggota Dewan.

Menghadapi tuntutan yang semakin besar seiring dengan

meningkatnya tuntunan peranan dan fungsi anggota Dewan,

Sekretariat Jenderal DPR RI perlu bekerja lebih keras memberikandukungan tehnis, administratif dan keahlian kepada DPR RI.

Peningkatan kualitas bantuan tehnis, adminitratif dan keahlian

perlu dilakukan secara terus menerus.

Dalam usaha peningkatan dukungan tersebut, Sekertariat

Jenderal DPR RI melakukan kerjasama antara lain dengan

UNDP (United Nations Development Programme) melalui

proyek PROPER (Parliamentary Reform and Public Engagement

Revitalization). Satu bentuk kerjasama tersebut, menghasilkan

beberapa buku untuk anggota Dewan, antara lain buku

panduan Fungsi Representasi; Sistem Pelaporan Anggota

Dewan; Pengarusutamaan Gender dalam Fungsi legislatif;

Panduan Kode Etik Parlemen; serta buku kompilasi hasil

penelitian dan hasil diskusi terfokus (FGD). Buku buku tersebut

diharapkan dapat membantu dalam memaksimalkan kinerjaanggota Dewan dalam bidang legislasi, penganggaran, dan

pengawasan, serta fungsi representasi.

Dra. Nining Indra Saleh, MSi

Sekretariat JenderalDewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia


7/310

viiPeran Perwakilan Parlemen

Demokrasi mempunyai arti kekuatan rakyat. Pemerintahan

adalah wujud dari kekuatan rakyat untuk implementasi

kebijakan. Meskipun demikian, kekuasaaan mutlak terletak di

tangan rakyat yang dapat dipergunakan langsung oleh rakyat

atau melalui perwakilan. Sejalan dengan Abraham Lincoln,

bahwa demokrasi adalah pemerintahan oleh rakyat, dari rakyat,

dan untuk rakyat. Demokrasi tidaklah sama dengan kebebasan,

tetapi demokrasi merupakan wujud dari kebebasan yang

terlembaga melalui aturan-aturan atau prosedural-prosedural

yang telah terbentuk melalui kurun waktu yang lama.

Indonesia telah mengalami beberapa bentuk demokrasi,dan tahun 1998 pada khususnya merupakan titik sejarah

terhadap perubahan peran politik dari Dewan Perwakilan

Rakyat (DPR) dari lembaga rubber stamp kemauan eksekutif

menjadi lembaga yang independen dalam sistem presidensial.

Pemilu 1999 merupakan penanda atas pengakuan atau

kepercayaan publik terhadap pemerintahan dan lembaga-

lembaga negara lainnya. DPR tidak lagi hanya berfungsi

sekedar menstempel keinginan eksekutif seperti di masa order

baru, tetapi sebagai institusi paling menentukan didalam

membuat undang-undang dan perencanaan anggaran dan

pengawasan. Tetapi dalam menjalankan fungsi yang seolah-

olah baru tersebut, sebagian anggota DPR belum menyadari

fungsi konstitusionalnya dan kurang berpengalaman dalam

menjalankan fungsi representasi, yaitu mewakili rakyat.

KATA PENGANTAR


8/310

viii Peran Perwakilan Parlemen

Sejak tahun 2000, Sekretariat Jenderal bekerjasama

dengan United Nations Development Programme (UNDP) telah

melakukan fasilitasi terhadap DPR di dalam memaksimalkan

fungsi fungsinya melalui bantuan teknis terhadap anggota,

alat kelengkapan dan Sekretariat Jenderal DPR. Bantuan

teknis dari UNDP ditujukan untuk lebih memaksimalkan

fungsi-fungsi legislasi, budgeting dan monitoring. Melaluibantuan teknis tersebut serangkaian kegiatan dan beberapa

buku-buku panduan telah tersusun untuk dipergunakan oleh

anggota Dewan dan para staf ahli. Dengan keberadaan buku-

buku panduan ini diharapkan DPR sebagai lembaga dapat

menjalankan fungsi-fungsinya secara maksimal.

Buku kompilasi Peran Perwakilan Parlemen ini mencobamemberikan gambaran tentang pentingnya aspek-aspek

prinsip dan peran perwakilan/representasi dalam konteks

perkembangan dinamika tuntutan peran, tugas maupun

fungsi partai politik dalam memenuhi aspirasi dan kepentingan

masyarakat dimana hal ini dilakukan oleh fraksi di parlemen.

Disamping itu, buku kompilasi ini juga akan mencoba

memberikan rumusan, masukan dan rekomendasi untuk

melihat kembali apakah prinsip perwakilan perlu dipertegas

melalui peraturan-peraturan seperti Peraturan Tata Tertib.

Buku kompilasi ini juga akan melihat apakah rumusan prinsip

perwakilan yang ada sekarang ini sudah mencerminkan prinsip

perwakilan/representasi.

Pheni Chalid, MA, Ph.D

Manager ProyekProyek PROPER - UNDPIndonesia


9/310

1Peran Perwakilan Parlemen

PENDAHULUAN

BAB I


10/310

2 Peran Perwakilan Parlemen

Di negara demokrasi yang telah berhasil mengaplikasikan praktik

terbaik dan ideal dalam tata pelaksanaan pemerintahan yang baik,

pengimplentasian peran dan prinsip perwakilan parlemen mempunyai

peran kunci dalam memberikan kontribusi tercapainya tujuan tersebut.

Indonesia sebagai negara yang menganut dan melaksanakan sistem

pemerintahan yang demokratis melalui lembaga DPR yang mempunyaiperan, tanggungjawab dengan fungsi-fungsinya harus secara optimal

memberikan kontribusinya dalam mencapai tujuan pembangunan

nasional sebagaimana yang dimandatkan dan diamanatkan oleh

konstitusi negara.

Pasca Orde Baru mempunyai makna penting bagi lembaga

parlemen Indonesia atau DPR dengan adanya transisi pembagian

kekuasaan dimana DPR menjadi salah satu bagian terpenting dari

pelaksana pemerintahan. DPR dengan tiga fungsinya: legislasi,

penyusunan dan pengalokasian anggaran serta pengawasan

mempunyai kekuatan dalam menentukan arah suksesnya tercapainya

pembangunan nasional. Memasuki 10 tahun masa reformasi,

masyarakat masih mempunyai persepsi bahwa kinerja DPR belum

mampu memberikan peningkatan dibanding era sebelumnya,

meskipun pada era reformasi kebebasan berekspresi mendapatapresiasi dan pengakuan dari salah satu pencapaian keberhasilan

dari kinerja DPR. Pencapaian daripada tujuan utama pembangunan

nasional adalah peningkatan kesejahteraan masyarakat, dimana

tujuan utama ini masih belum terakomodir dan tercapai sesuai dengan

harapan dan tuntutan aspirasi dan kepentingan prioritas masyarakat.

DPR adalah lembaga yang mewakili kepentingan rakyat sebagai

wujud yang merupakan esensi dari kekuatan rakyat, perwakilan rakyat

ini mempunyai tanggungjawab dalam menampung, menyalurkan,

membela dan memperjuangkan tercapainya kepentingan rakyat.

Latar Belakang

A.


11/310


Berawal dari tanggungjawab menampung aspirasi masyarakat,

anggota DPR dan lembaga DPR melalui tiga fungsinya yakni legislasi,

fungsi anggaran dan pengawasan mempunyai kewajiban dalam

memenuhi aspirasi dan kepentingan rakyat, namun dari tiga fungsitersebut ada fungsi utama lain yang merupakan landasan dari ketiga

fungsi DPR tersebut, yaitu fungsi perwakilan. Fungsi perwakilan

atau representasi inilah yang seharusnya menjadi dasar landasan

dari ketiga fungsi anggota dan lembaga DPR ini dalam memenuhi

tuntutan aspirasi dan kepentingan rakyat.

Penyaluran aspirasi masyarakat oleh anggota DPR maupun secara

kelembagaan merupakan manifestasi dari pelaksanaan prinsip peranperwakilan atau representasi dari anggota DPR sebagai wakil rakyat,

serta institusi yang mewakili rakyat. Namun sampai saat ini belum ada

perangkat peraturan perundang-undangan yang mengatur secara

eksplisit tentang prinsip dan pelaksanaan peran perwakilan DPR dan

anggota DPR. Pelaksanaan peran perwakilan/representasi anggota

dan lembaga DPR hanya dipersepsikan sebagai asumsi.

Buku kompilasi Peran Perwakilan Parlemen ini mencoba

memberikan gambaran tentang pentingnya aspek-aspek prinsip

dan peran perwakilan/representasi dalam konteks perkembangan

dinamika tuntutan peran, tugas maupun fungsi partai politik dalam

memenuhi aspirasi dan kepentingan masyarakat dimana hal ini

dilakukan oleh fraksi di parlemen. Disamping itu, buku kompilasi ini

juga akan mencoba memberikan rumusan, masukan dan rekomendasi

untuk melihat kembali apakah prinsip perwakilan perlu dipertegas

dan diatur dalam RUU Susduk dan Peraturan Tata Tertib DPR pada

periode masa kerja anggota dewan dimasa yang akan datang, dan

apakah rumusan prinsip perwakilan yang ada pada UU Susduk dan

Peraturan Tata Tertib yang ada sekarang ini sudah mencerminkan

prinsip perwakilan/representasi.

Berdasarkan pengamatan dan pandangan masyarakat tentangfakta perkembangan dinamika tuntunan peran, tugas serta fungsi

partai politik yang diwakili oleh fraksi di DPR dalam merumuskan

dan menentukan keputusan politik yang menyangkut aspirasi dan


12/310


kepentingan rakyat, sementara ini aspek dan peran perwakilan dalam

parlemen belum menjadi heart and soul atau roh ketiga fungsi

dewan dimana pencapaian peningkatan kesejahteraan masyarakat

menjadi prioritas utama.

Penelitian tentang

Perwakilan Parlemen

B.

Konteks akuntabilitas politik, efektifitas dan efisiensi kinerja

parlemen yang responsif dalam mengantisipasi dan menghadapi

dinamika perkembangan tuntuntan peran, tugas dan fungsinya

dengan menampung, menyalurkan dan memperjuangkan aspirasi

masyarakatnya merupakan refleksi dari pelaksanaan tata pemerintahan

yang didasari praktik demokrasi yang terbaik dan ideal. Praktik yangterbaik dan ideal ini merupakan keberhasilan dari penjiwaan prinsip

perwakilan yang dijadikan sebagai landasan utama dalam mencapai

peningkatan tingkat kesejahteraan rakyatnya sebagai prinsip

fundamental.

Sebagaimana di negara demokrasi lainnya yang telah sukses

mengimplentasikan prinsip dan peran perwakilan/representasi, aspek

peran dan prinsip perwakilan diatur secara eksplisit di dalam Tata

Tertib parlemen mereka. Dalam konteks pelaksanaan dan penguatan

sistem demokrasi di Indonesia, penegasan prinsip dan perwakilan/

representasi dalam UU Susduk dan Tata Tertib DPR dimasa yang

akan datang akan memberikan dampak positif pada konsekuensi

bagi kualitas kehidupan masyarakat atau stabilitas sistem politik dan

masyarakat secara umum. Partai-partai politik dan fraksi mereka bisa

memainkan peran penting untuk meningkatkan perwakilan denganmenyuarakan kebutuhan dan kepentingan konstituen mereka

dengan lebih jelas. Secara positif, penyampaian ini akan memperkuat


13/310


sistem perwakilan serta memberikan kontribusi positif terhadap

partisipasi publik dalam pembuatan kebijakan melalui wakil yang

mereka pilih. Fraksi bisa memperbaiki fungsi perwakilan dengan

mendukung hubungan konstituen para anggotanya dan juga denganberkomunikasi secara langsung dengan publik.

Anggota DPR selain wakil rakyat juga merupakan representasi

dari Partai Politik yang menghantarkannya. Mendengar, menyalurkan,

maupun memperjuangkan aspirasi rakyat sejatinya merupakan

bagian dari kewajiban anggota DPR yang juga kader partai politik

dalam rangka menjalankan fungsi maupun tanggung-jawabnya.

Dinamika dan perkembangan masyarakat menuntut peningkatan

peran, fungsi, dan tanggung jawab Partai Politik dalam kehidupan

demokrasi secara konstitusional, sebagai sarana partisipasi politik

masyarakat dalam upaya mewujudkan cita-cita nasional bangsa

Indonesia.

Hasil penelitian ini bertujuan untuk memberikan gambaran

mengenai peran Partai Politik yang dalam hal ini diwakili oleh Fraksi di

DPR dalam menentukan keputusan politik dengan mengedepankan

dan mengutamakan pelaksanaan prinsip peran perwakilan sebagai

landasan dalam melaksanakan ketiga fungsi anggota dewan dalam

memenuhi tanggungjawab agar aspirasi dan kepentingan masyarakat

bisa terserap, tersalurkan dan dapat diperjuangkan secara efektif dan

optimal. Hasil penelitian ini juga menjabarkan rumusan-rumusan

prinsip-prinsip dasar demokrasi yang terfokus pada pelaksanaanprinsip representasi secara jelas yang diatur di dalam Peraturan Tata

Tertib DPR dengan memberikan perbandingan-perbandingan pada

pelaksanaan sistem demokrasi dari masa Orde lama sampai dengan

masa Reformasi. Disamping juga memberikan gambaran tentang

pelaksanaan praktik sistem demokrasi yang sukses, terbaik dan ideal

di parlemen di negara lain.

Rekomendasi dan masukan-masukan dari pimpinan fraksi, anggota

DPR, staf ahli fraksi maupun pakar turut memberikan kontribusi atas

hasil kajian ini dengan harapan agar rumusan-rumusan yang telah


14/310


disampaikan secara kolektif ini dapat membantu memperkuat peran

perwakilan parlemen dengan dimasukannya rekomendasi serta

masukan-masukan tentang pengaturan Peran Perwakilan Parlemen

secara eksplisit dalam Tata Tertib DPR di masa yang akan datang dandi RUU Susduk yang sedang dibahas dan dalam tahap penyelesaian.

Penguatan prinsip peran perwakilan/representasi parlemen

belum menjadi permasalahan yang dianggap penting sebagai

elemen akuntabilitas sebuah lembaga perwakilan. Mengingat belum

ada aturan tegas terhadap pelaksanaan jaring aspirasi dan dialog

kebijakan antara anggota parlemen dan konstituennya. Disamping

itu, kegiatan kunjungan ke konstituen juga belum merefleksikan

mekanisme adanya aspirasi masyarakat yang dibahas, didialogkandan mempengaruhi pengambilan keputusan dalam Fraksi-fraksi

di DPR. Hal ini seharusnya menjadi tanggung jawab Fraksi-fraksi di

DPR untuk menyediakan sistem dukungan dalam melaksanakannya.

Pada akhirnya konstituen/masyarakat memiliki informasi dan akses

tentang bagaimana kebijakan fraksi dihasilkan, atau bagaimana

cara berpartisipasi dalam mencurahkan aspirasinya kepada DPR

menyangkut kepentingan mereka.

Kelompok-kelompok yang memiliki peran penting dalam

mendorong representasi melatari tiga fungsi pokok anggota

DPR RI, seperti Partai Politik yang terkait langsung dengan Fraksi

dan organisasi masyarakat, kelompok-kelompok profesional dan

akademisi merupakan kelompok strategis yang dapat dilibatkan dalam

memberikan masukan-masukan terhadap permasalahan representasi

dan isu-isu terkait dengan kepentingan masyarakat dan bagaimanaparlemen dapat mengaktualisasikannya.

Focus Group DiscussionC.


15/310


Forum diskusi untuk membahas penguatan peran prinsip /

perwakilan representasi dalam parlemen dimaksudkan untuk,

pertama, mengukur sejauhmana DPR RI secara kelembagaan dan

anggota DPR RI telah melakukan fungsi pokoknya dan memenuhiprinsip representasi dalam proses kerjanya, kedua, mengambil lesson

learned dari pelaksanaan serap aspirasi yang selama ini dilakukan,

ketiga, memberikan masukan dalam mengintegrasikan penguatan

peran prinsip perwakilan/representasi parlemen melalui usulan

pembentukan aturan dalam UU Susduk dan Tata Tertib DPR RI,

mekanisme/aturan main internal fraksi, forum dialog kebijakan,

penyusunan anggaran, dan lain-lain.

Adapun dukungan terhadap penguatan fungsi representasi di

DPR dilaksanakan dalam rangkaian kegiatan; i) Melakukan kajian

tentang Pelembagaan Fungsi Representasi dalam Tatib DPR RI dan

ii) Focus Group Discussions (FGD) yang akan dilaksanakan pada Mei

hingga September 2008. Akan melibatkan Anggota DPR RI, Staf

Ahli Fraksi-fraksi di DPR RI, Pakar, Akademisi, Pemerhati parlemen/

politik dan Media. FGD akan menghimpun masukan dan mengambillesson learned terhadap pelaksanaan fungsi representasi yang sudah

dilakukan dan bagaimana idealitas pelaksanaannya.

Enam (6) serial FGD telah dilaksanakan dengan tema antara

lain: (1). Definisi dan Prinsip Representasi di Parlemen, (2). Strategi

Memasukkan Fungsi Representasi Dalam UU Susduk dan Tata Tertib

DPR RI, (3). Tata Hubungan Anggota DPR RI dengan Konstituennya, (4).

Standar teknis Penyerapan Aspirasi dan pengaruh masukan masyarakat

terhadap kebijakan fraksi, (5). Peran Fraksi dalam mengelola aspirasi

agar menjadi input/masukan anggota fraksi di komisi-komisi dan alat

kelengkapan, dan (6). Peran media dalam melaporkan kinerja anggota

DPR untuk meningkatkan partisipasi masyarakat dalam memberikan

masukan kepada anggota DPR.


16/310



17/310


FRAKSI-FRAKSI

DIDEWAN PERWAKILAN RAKYAT

REPUBLIK INDONESIA

BAB II


18/310


Makalah ini bertujuan membahas pentingnya fraksi-fraksi di

parlemen.1 Fraksi-fraksi di DPR mengelompokkan anggota DPR

dan mengijinkan mereka menyuarakan kepentingan secara lebih

baik. Makalah ini dibuat cukup langsung ke sasarannya. Apabila

dikelola dengan baik, fraksi-fraksi bisa menjadi saluran penting untuk

meningkatkan fungsi perwakilan. Fraksi-fraksi biasanya memilikistruktur manajemen serta tata tertib bagi para anggotanya. Semakin

baik fraksi disusun, semakin baik pula fraksi mengelola informasi dari

masyarakat dan memberitahukan proses permusyawaratan di DPR.

Makalah ini pertama-tama membahas tujuan fraksi serta

prinsip pererwakilan, yang diikuti dengan pembahasan mengenai

bagaimana fraksi diatur dalam sistem perwakilan dan praktek terbaik

yang dijalankan. Untuk mempelajari lebih banyak mengenai fraksi

di Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) Indonesia, makalah ini akan

menganalisa pembentukan berbagai fraksi yang ada pada periode

DPR 2004-2009. Akhirnya, makalah ini memberikan rekomendasi

mengenai bagaimana fraksi-fraksi ini bisa meningkatkan fungsi serta

memperkuat prinsip perwakilan.

Makalah ini menggunakan metode komparatif dan analitik.Makalah ini memberikan gambaran umum dan contoh-contoh

pembanding serta praktek bagaimana fraksi berfungsi di tempat lain.

Selanjutnya, berdasarkan studi undang-undang yang relevan dan Tatib

DPR, makalah ini menganalisa kerangka kerja fraksi yang ada di DPR-

RI. Terakhir, penulis menggunakan wawancara dengan anggota DPR

serta staf ahli fraksi untuk mengetahui pandangan khusus mengenai

struktur dan mekanisme kerja fraksi-fraksi di DPR.

1 Penulis sadar bahwa istilah fraksi untuk partai politik di DPR tidak digunakan secara sama di semua spektrum

demokrasi liberal. Untuk praktisnya, istilah parliamentary party groups, parliamentary partiesdan parties in

parliament, serta fraksi digunakan dengan pengertian yang sama dalam makalah ini.

Tujuan dan Metodologi


19/310


Versi awal dari makalah ini telah dibahas selama sesi masukan

internal dan eksternal yang dilakukan Program Dukungan Parlemen

UNDP. Masukan-masukan yang terkumpul dalam sesi tersebut telah

dimasukan dalam kajian ini. Penulis ingin menyampaikan terima kasihkepada para anggota DPR serta staf ahli yang telah menyediakan

waktu untuk wawancara dan berbagi pandangan mengenai kerja

fraksi di DPR.

Sebuah pemahaman yang jelas atas berbagai jenis fraksi menjadi

penting, paling tidak bukan karena seringnya penggunaan berbagai

istilah yang membingungkan. Karena itu, bagian ini menjelaskan

tujuan dan perbedaan yang ada antara Parliamentary Party Group,

Caucus, dan Faction.

Istilah Parliamentary Party Group atau Parliamentary Party

digunakan untuk menjelaskan sebuah partai politik atau gabungan

partai politik di badan legislatif, seperti parlemen atau dewan. Fraksi

dipimpin oleh ketua fraksi. Di beberapa negara, jabatan ini disebut

dengan whip. Ketergantungan fraksi dari partai politik mereka

berbeda dari satu kasus ke kasus lainnya dan dari satu negara ke

negara lainnya. Pelemahan atau penguatan fraksi dalam kaitannya

dengan partai politik mereka bergantung kepada sejumlah faktor.

Posisi yang lebih lemah bisa terjadi pada saat elit partai menjadilebih profesional dan pada saat partai politik menerima bantuan dari

pemerintah. Posisi yang lebih kuat bisa tercipta melalui reformasi

parlemen yang membuat tugas fraksi menjadi lebih efektif, atau

pada saat kondisi keuangan fraksi menjadi lebih baik karena bantuan

keuangan dari pemerintah diberikan langsung kepada partai-partai

di parlemen. Sebagai tambahan, fokus yang beralih dari persaingan

ideologis menuju pragmatisme juga memperlemah posisi partai

politik terhadap partai-partai di parlemen.2

2 Untuk pembahasan mendalam mengenai hal ini, lihat Helms, Ludger, Parliamentary Party Groups and their Parties:

A Comparative Assessment, The Journal of Legislative Studies, Vol. 6, No. 2, Summer 2000, halaman 104-120.

Fraksi serta Prinsip Perwakilan


20/310


Fraksi adalah lazim di banyak negara-negara Eropa yang menganut

sistem banyak partai serta disiplin partai yang kuat, seperti Austria

(di mana digunakan istilah Club, Belgia fractie/fraction, Finlandia

(eduskuntaryhm/riksdagsgrupp), Jerman (Fraktion), Italia (gruppo),Belanda (fractie), dan Swiss (fraction/fraction/ frazione). Fraksi di

Parlemen Eropa terdiri dari sekurang-kurangnya 19 anggota legislatif

dari paling sedikit lima negara anggota Uni Eropa yang berbeda.

Di Asia, fraksi-fraksi dengan keputusan tertinggi organisasi ada di

Jepang. Di parlemen ini dan banyak parlemen negara lain, cara satu-

satunya anggota DPR dan partai bisa menerima dukungan keuangan

dan bergabung dengan komisi di DPR adalah dengan membentuk

fraksi-fraksi. Pemimpin atau ketua fraksi sering menjadi tokoh penting

di DPR, dan partai-partai politik sering memilih pemimpin mereka

sendiri menjadi ketua. Disiplin dalam fraksi DPR sering diatur Tatib

atau prosedur internal, dan cenderung menjadi kuat dalam sistem

Westminsterseperti Inggris, Kanada atau Australia.

Dalam sistem kongres di Amerika Serikat, istilah Caucus

digunakan untuk merujuk kelompok-kelompok dengan anggotatidak hanya dari satu partai politik, tetapi juga kelompok-kelompok

dengan anggota dari lebih dari satu partai. Kaukus-kaukus banyak

partai tersebut juga lazim di banyak parlemen di tempat lain. Para

anggota bergabung dalam kaukus-kaukus tersebut untuk membahas

atau membincangkan panjang lebar isu lintas bidang, atau isu-isu

yang sangat penting. Berbagai kelompok yang mirip di Inggris disebut

dengan All-Party Parliamentary Groups.

Istilah Faksi digunakan untuk sub-kelompok fraksi atau unit intra-

partai.3 Di dunia politik, agenda utama sebuah partai dapat ditafsirkan

dan selanjutnya dijalankan berbeda oleh berbagai kelompok

anggotanya. Sering berbagai kata sifat digunakan untuk menjelaskan

berbagai fraksi, seperti fraksi konservatif , atau fraksi liberal. Sebuah

contoh fraksi-isme adalah Jepang di mana politik partai pasca-perang

3 Untuk pembahasan fraksi sebagai unit intra-partai, lihat Frank P. Belloni and Dennis C. Beller, The Study of

Party Factions as Competitive Political Organizations, The Western Political Quarterly, Vol. 29, No. 4, (Dec. 1976),

halaman 531-549.


21/310


telah diperintah satu partai secara berkesinambungan dan fraksi-isme

yang ekstrem dalam partai pemerintah yang dominan.4

Inter-Parliamentary Union melalui panduan untuk praktek yang

baik tahun 2006 menjelaskan kriteria prinsip perwakilan memiliki

dua aspek utama.5 Aspek pertama berarti bahwa parlemen harus

mencerminkan kehendak rakyat seperti yang disuarakan selama

pemilihan umum (pemilu) secara demokratis dan pilihan pemilih untukwakil-wakil mereka dan partai politik. Dalam demokrasi perwakilan,

fakta bahwa masyarakat memilih anggota legislatif secara periodik

dan berhak untuk memberhentikan mereka secara periodik berarti

bahwa kekuasaan tertinggi berada pada rakyat tetapi dijalankan

melalui sistem perwakilan.6

Walaupun demikian, apa yang sama pentingnya, adalah aspek

kedua yang merupakan perwakilan dari keanekaragaman sosial

masyarakat dari segi jender, bahasa, agama, etnisitas, minoritas, atau

karakteristik politis yang signifikan lainnya. Jika suatu parlemen tidak

representatif dalam makna yang kedua, hal ini akan membiarkan

beberapa kelompok sosial dan bagian dari masyarakat tidak tersentuh

proses politik. Fakta ini bisa menimbulkan konsekuensi bagi kualitas

kehidupan masyarakat atau stabilitas sistem politik dan masyarakat

secara umum. Partai-partai politik dan fraksi mereka bisa memainkanperan penting untuk meningkatkan perwakilan dengan menyuarakan

kebutuhan dan kepentingan konstituen mereka dengan lebih

jelas. Secara positif, penyampaian ini akan memperkuat sistem

perwakilan serta berkontribusi positif terhadap partisipasi publik

dalam pembuatan kebijakan melalui wakil yang mereka pilih. Fraksi

4 Lihat Crespo, J.A., The Liberal Democratic Party in Japan: Conservative Domination, International Political

Science Review, No. 16, 1995.5 Lihat, Parliament and Democracy in the Twenty-first Century: A guide to good practice, Inter-Parliamentary Union,

Geneva, 2006.

6 Lihat, McHugh, Declan and Philip Parvin, Neglecting Democracy: Participation and representation in 21stCentury

Britain, The Hansard Society, London, 2005, hal.5.

Prinsip Perwakilan


22/310


bisa memperbaiki fungsi perwakilan dengan mendukung hubungan

konstituen para anggotanya dan juga dengan berkomunikasi secara

langsung dengan publik.

Di parlemen yang sangat demokratis, fraksi di DPR diatur

dalam Tatib DPR. Tujuan keseluruhan pembentukan fraksi adalah

membagi DPR yang besar menjadi beberapa kelompok agar bisa

menyuarakan gagasan kebijakan dengan lebih baik. Tatib DPR secara

langsung mengatur pembentukan fraksi, dan secara tidak langsung,

menyeimbangkan minoritas and mayoritas di DPR. Beberapa Tatib DPR

mensyaratkan jumlah minimum anggota untuk membentuk sebuah

fraksi, sedangkan Tatib lainnya memberikan persyaratan persentaseminimum jumlah kursi DPR secara keseluruhan.

Bobot penting yang diberikan kepada partai politik oleh Tatib DPR

sangatlah tergantung pada jumlah partai yang diwakili di DPR. Jadi,

persyaratan yang dikenakan pada fraksi oleh Tatib dan hak istimewa

yang diberikan kepada mereka berbeda dari satu fraksi ke fraksi

lainnya.7 Salah satu tujuan yang lazim adalah membuat perbedaan

yang lebih jelas di antara mayoritas fraksi atau koalisi partai partai di

DPR, yang mendukung pemerintah (eksekutif) serta partai-partai lain

yang menentangnya. Tatib DPR membantu melembagakan perbedaan

ini, yang dianggap bernilai sebagai kontrol terhadap kemungkinan

penyalahgunaan kekuasaan, sebagai saluran bagi pendapat minoritas,

dan sebagai sarana untuk memastikan perubahan secara damai bagi

mayoritas di parlemen.8

7 Bagian ini merupakan versi yang diperluas dari hal mengenai fraksi sebagai bagian kajian tentang Tatib DPR.

Lihat, Frank Feulner, Standing Orders: Making Parliament Work, WBI Working Papers, World Bank Institute, 2007.

8 Lihat, Paul G. Thomas, The Role of House Leaders in the Canadian House of Commons, Canadian Journal of

Political Science, Vol. 15, No. 1, (Mar. 1982), hal. 125-144

Mengatur Faksi di DPRdan Praktek Terbaik


23/310


Sejumlah usulan bisa diberikan terkait dengan fraksi.9 Selama

beberapa dasawarsa belakangan ini, pengaruh mereka pada parlemen

dengan banyak partai telah tumbuh secara signifikan, dan memberikan

mereka kemampuan dan peluang. Demikian pula, fraksi telah menjadiforum penting bagi anggotanya untuk mewakili pandangan daerah

yang berbeda dalam menanggapi isu-isu politik dan memungkinkan

lebih banyak masukan daerah untuk pembahasan internal partai.

Lebih lanjut, fraksi berguna untuk menengahi perbedaan- perbedaan

internal dan isu-isu seperti mengalihkan cara berpikir ideologis.

Pada akhirnya, fraksi mayoritas yang terlalu kuat yang memaksakan

garis partai yang kaku bisa menyebabkan melemahnya kemandirian

parlemen dari eksektutif.

Banyak parlemen menerapkan Tatib yang mewajibkan para

anggotanya, setelah mereka terpilih, bergabung dengan fraksi dari

partai mereka dan tetap berada di sana sepanjang mereka masih

menjadi anggota DPR. Praktek ini memberikan fraksi tingkat stabilitas

yang tinggi. Di parlemen Jerman (Bundestag), anggota fraksi harus

merupakan asosiasi anggota DPR dari partai politik yang sama.10

Meskipun di beberapa sistem parlemen dengan banyak partai, para

anggotanya tidak terikat secara hukum pada fraksi karena mandat

tersebut bersifat pribadi, para anggota sering hanya bisa melalui

partai untuk mendapatkan kursi DPR dan menjalankan mandat

mereka secara efektif.11 Sebagai contoh, bisa diatur bahwa rancangan

undang-undang yang baru hanya bisa diusulkan melalui fraksi, dan

tidak melalui anggota secara pribadi, seperti kasus di beberapa sistem

kongres.

Di beberapa negara, Tatib DPR memberikan dukungan keuangan

kepada fraksi dengan subsidi bulanan serta penyediaan ruangan

kantor di parlemen. Sebagai contoh, di parlemen Rumania (Chamber

of Deputies), fraksi, tergantung pada jumlah kursi mereka di DPR,

9 Professor Paul Thomas (University of Manitoba) mengajukan empat pemikiran mengenai kaukus partai melalui

sambutan kuncinya pada Conference Party Caucuses: behind closed doors, yang diselenggarakan oleh

Canadian Study of Parliament Group, Ottawa, 21-22 Nopember 1997.

10 Sebagai contoh, lihat, Aturan 10, Tatib DPR Jerman, 2003.

11 Seperti dalam kasus di Jerman. lihat, Gerhard Loewenberg, Parliamentarism in Western Germany: The

Functioning of the Bundestag, The American Political Science Review, Vol. 55, No. 1, Maret 1961, hal. 87-102.


24/310


disediakan logistik untuk menjalankan kegiatan mereka, sekretariat,

serta personil khusus, sesuai dengan keputusan Tatib DPR.12 Di

beberapa badan legislatif, pengakuan bahwa fraksi lebih dari anggota

perorangan lebih jauh dicerminkan dengan cara bagaimana agendaDPR disiapkan dan jatah waktu bicara yang diberikan. Ketua fraksi

biasanya diberikan kesempatan berbicara terlebih dahulu. Dalam

beberapa kasus, meskipun jatah waktu bicara setiap anggota

perorangan adalah sama, tetapi jumlah anggota fraksi yang diberikan

kesempatan berbicara mencerminkan kekuatan setiap fraksi dalam

sidang paripurna.

Merupakan hal penting bahwa fraksi diberikan kebebasanmengatur urusan internal dan disiplin mereka. Mereka melakukan

ini dengan tatib internal mereka sendiri, secara lebih ketat atau

dengan fleksibilitas. Praktek yang lazim dilakukan dengan memilih

ketua dan sejumlah wakil ketua, komisi eksekutif, serta satu atau

sejumlah juru bicara.13 Secara khusus, pada fraksi yang telah mapan

dan besar, kelompok kerja internal atau kelompok pembahasan isu

dibentuk, mencakup anggota fraksi yang duduk dalam sebuah komisiDPR dengan fokus yang sama. Kelompok-kelompok ini diketuai

koordinator komisi yang mengadakan rapat secara rutin dengan

ketua fraksi. Tugas utama ketua fraksi yang menanggani masalah

dengan pemerintah adalah mengatur alur urusan pemerintah, yang

dilakukan dengan mengupayakan kerjasama di antara ketua partai

lainnya di parlemen.

Selama rapat rutin, para ketua atau para anggota yang ditunjuk

fraksi akan membahas, merundingkan, dan mengatur urusan legislatif

serta menjabarkan jadwal DPR. Rapat-rapat ini juga digunakan untuk

menyepakati kemajuan yang dicapai menyangkut isu-isu kebijakan.

Proses konsultasi di antara fraksi bisa diatur secara lebih resmi atau

kurang resmi dalam Tatib DPR. Beberapa Tatib mencantumkan All-

Party Business Committee (Kanada), Council of Elders (Jerman),

Standing Bureau (Rumania), atau Badan Musyawarah (Indonesia)

12 Lihat, Pasal 16, Tatib DPR Rumania keluaran 2003.

13 Lihat, Gerhard Loewenberg, Parliamentarism in Western Germany: The Functioning of the Bundestag, The

American Political Science Review, Vol. 55, No. 1, Maret 1961, hal. 87-102.


25/310


dengan tujuan merencanakan urusan DPR dan menyediakan kepada

fraksi sebuah forum untuk mencapai konsensus.14 Sesuai dengan

tingkat demokrasi internal dalam fraksi serta kewenangan yang

diberikan kepada perwakilan kelompok, komisi yang beranggotakansemua unsur partai tersebut kadang-kadang disebut sebagai

parlemen mini yang memungkinkan terjadinya politik dagang sapi

di antara fraksi dengan kepentingan yang berbeda.

Kewenangan yang dijalankan pimpinan fraksi bisa sangat kuat.

Ketua fraksi bisa mengadakan rapat mingguan dan menentukan

agenda rapat-rapat rutin tersebut. Ketua fraksi dengan berkonsultasi

dengan pimpinan partai juga mengusulkan kepada fraksi berbagaisikap atas kebijakan dan isu fraksi, yang kemudian harus dipatuhi semua

anggotanya. Pimpinan fraksi juga mengembangkan strategi dan taktik

DPR serta menetapkan berbagai penugasan komisi DPR.15 Secara

khusus, pimpinan fraksi mengangkat ketua-ketua untuk melakukan

tugas komisi. Salah satu tugas ketua komisi adalah membahas

berbagai isu dengan para anggota komisi lainnya dari fraksinya dan

melaporkan kembali kepada ketua fraksi. Bisa disimpulkan, padakebanyakan parlemen, pimpinan fraksi memiliki pengaruh terbesar

terhadap kinerja secara keseluruhan badan legislatif. Namun,

bagaimana pimpinan fraksi membuat keputusannya? Idealnya, boleh

diargumentasikan, keputusan ketua fraksi dibuat berdasarkan suara

terbanyak dalam rapat paripurna fraksi, tetapi tidak semua Tatib

internal fraksi mengatur proses pengambilan keputusan melalui cara

ini. Lebih jauh lagi, setiap fraksi di DPR biasanya memiliki formulasi

atau aturannya sendiri mengenai disiplin internal fraksi.

14 Lihat juga, Donald Page, Streamlining the Procedures of the Canadian House of Commons, 1963-1966,

Canadian Journal of Economics and Political Science, Vol. 33, No. 1, (Feb. 1967), hal. 27-49.

15 Sebagai contoh, lihat, Paul G. Thomas, The Role of House Leaders in the Canadian House of Commons,

Canadian Journal of Political Science, Vol. 15, No. 1, (Mar. 1982), hal. 125-144.


26/310


Salah satu tantangan utama pembentukan fraksi adalah

penentuan ukuran jumlah anggota minimum yang optimal. Idealnya,

ukuran fraksi ditentukan berdasarkan jumlah seluruh anggota DPR

yang ada di parlemen dan berdasarkan persentase tertentu16. Isu

penting lainnya adalah perlunya memiliki kriteria yang jelas dalam

Tatib DPR mengenai pembentukan fraksi, termasuk hak dan tanggung

jawab dalam di DPR.17Terakhir, adalah masalah persaingan, yang bisa

terjadi karena tidak adanya peraturan khusus dalam pembentukan

komisi DPR melalui fraksi. Tatib DPR, karenanya, harus mengatur

secara rinci penunjukan anggota komisi DPR dan pemilihan ketua

komisi oleh fraksi.

Dalam kaitannya dengan keseluruhan komisi, media cenderung

menekankan secara berlebihan kepribadian perorangan pimpinan

fraksi dan pengaruh mereka dalam menggalang kompromi. Walaupun

demikian, keberhasilan wakil fraksi untuk mencapai konsensus padakomisi-komisi sangat tergantung kepada konteks politis pada waktu

itu. Pimpinan fraksi atau anggota DPR sangat bergantung pada

pendapat dalam fraksi mereka masing-masing di mana perbedaan

di antara fraksi bisa sangat lazim. Dalam kasus demikian, tidak ada

konsensus yang segera bisa dicapai, dan pimpinan fraksi tidak memiliki

pilihan lain selain merujuk isu kembali ke paripurna fraksi untuk

pembahasan internal lebih lanjut. Untuk memfasilitasi perundingan

yang lebih berhasil dan dapat membuat komitmen, para pimpinan

fraksi membutuhkan kebebasan dari fraksi mereka masing-masing.

Tetapi, hal ini bisa dicegah oleh peraturan internal fraksi yang bisa

menetapkan dan melaksanakan disiplin partai yang ketat.

16 Sebagai contoh di DPR Jerman, minimum 5 persen dari jumlah keseluruhan kursi yang ada dibutuhkan untuk

membentuk sebuah fraksi. Angka ini sama dengan thresholdDPR untuk partai-partai yang memasuki badan

legislatif.

17 Untuk isu ini, juga lihat, Benchmarks for Democratic Legislatures, laporan kelompok kajian, Commonwealth

Parliamentary Association, 2006, hal. 13.

Tantangan dan Praktek yang Baik


27/310


Idealnya, Tatib DPR mengenai fraksi mencakup hal-hal berikut:

zMenjelaskan kriteria yang pasti pembentukan fraksi.

zMenjelaskan hak dan tanggungjawab fraksi di DPR.

zMenjamin kebebasan fraksi untuk mengatur urusan internalmereka.

zMendefinisikan dengan jelas kriteria pendanaan fraksi dan

dukungan lain yang disediakan DPR.

zMenjelaskan layanan pendukung apa yang bisa dimiliki fraksi,bagaimana staf direkrut, dan kepada siapa staf fraksi bertanggungjawab.

zMenyediakan kesempatan kepada fraksi untuk berkonsultasidengan kelompok-kelompok dari seluruh komisi.

Ringkasan Praktek Terbaik yang Ideal

Fraksi-fraksi di DPR-RI

Fokus dari bagian makalah ini adalah pada fraksi-fraksi di DewanPerwakilan Rakyat Republik Indonesia, yang memiliki 550 anggota.

Selama pemilihan umum tahun 2004, 16 partai politik telah terpilih

untuk diwakili di DPR. Selanjutnya, 10 fraksi telah terbentuk. Pengaruh

dari fraksi-fraksi ini telah semakin meningkat dengan mantap

sejak itu, tampak selama pembahasan perubahan Tatib DPR tahun

2005. Kemudian, terutama, isu penunjukan ketua komisi sangat

diperebutkan. Isu-isu lainnya yang memperlihatkan kekuatan fraksi

yang kian meningkat adalah berbagai keputusan Badan Kehormatan

(BK) serta rapat pleno DPR mengenai hak angket dan hak interpelasi

terhadap pemerintah.


28/310


Daftar Fraksi di DPR-RI Tahun 2008

Fraksi

Fraksi Partai Golkar

(F-PG)

Fraksi Partai Demokrasi

Indonesia Perjuangan

(F-PDIP)

Fraksi Partai Persatuan

Pembangunan (F-PPP)

Fraksi Partai Demokrat

(F-PD)

Fraksi Partai Amanat Nasional

(F-PAN)

Fraksi Partai Kebangkitan

Bangsa

(F-PKB)

Fraksi Partai Keadilan Sejahtera

(F-PKS)

Fraksi Partai Bintang Reformasi

(F-PBR)

Fraksi Partai Damai Sejahtera

(F-PDS)

Fraksi Bintang Pelopor

Demokrasi

(F-BPD)

TOTAL

No.

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Anggota

129

109

58

60

53

52

45

14

13

17

550

Partai Politik

Partai Golkar (127)

Partai Karya Peduli Bangsa (2)

Partai Demokrasi Indonesia

Perjuangan

Partai Persatuan Pembangunan

Partai Demokrat (56)

Partai Pelopor (3)

Partai Keadilan dan Persatuan

Indonesia (1)

Partai Amanat Nasional

Partai Kebangkitan Bangsa

Partai Keadilan Sejahtera

Partai Bintang Reformasi

Partai Damai Sejahtera

Partai Bulan Bintang (11)

Partai Demokrasi Kebangsaan (4)

Partai Penegak Demokrasi

Indonesia (1)

Partai Nasional IndonesiaMarhaenisme(1)


29/310


Bertolak belakang dengan kian pentingnya fraksi di DPR-RI, Tatib

DPR hanya relatif sedikit mengatur pembentukan dan tugas-tugas

fraksi. Persyaratan pembentukan ini agak luas. Dalam ketentuan umum

Tatib DPR, fraksi didefinisikan sebagai Pengelompokan anggotaDPR berdasarkan konfigurasi partai politik hasil pemilihan umum.18

Dalam bagian yang sama dari Tatib tersebut, referensi tentang prinsip

perwakilan dibuat dengan menjelaskan tugas dan wewenang DPR

untuk menyerap, menghimpun, menampung, dan menindaklanjuti

aspirasi masyarakat.19 Namun, dalam bagian-bagian berikutnya, versi

Tatib yang ada sekarang tidak membuat referensi lebih lanjut terhadap

prinsip keteerwakilan atau hubungan dengan konstituen. Walaupun

demikian, Tatib DPR telah memasukkan satu bab singkat dengan lima

pasal mengenai fraksi:

Bab VFraksi

Bagian PertamaKedudukan dan Susunan

Pasal 14

Fraksi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 1, Angka 6, bersifat

mandiri dan dibentuk dalam rangka meningkatkan kinerja dan

efektifitas pelaksaanaan tugas wewenang, serta hak dan kewajiban

DPR.

Pasal 15

Fraksi mempunyai jumlah anggota sekurang-kurangnya 13

(tigabelas) orang.

Pasal 16

(1) Fraksi dibentuk oleh anggota-anggota partai politik sebagai hasil

pemilihan umum.

18 Fraksi adalah pengelompokan Anggota berdasarkan konfigurasi partai politik hasil Pemilihan Umum, Bab I,

Pasal 1 (6), Peraturan Tata Tertib Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia, Sekretariat Jenderal DPRRI, 2005.

19 Menyerap, menghimpun, menampung dan menindaklanjuti aspirasi masyarakat, Bab I, Pasal 6, Ayat (l), Butir l,

Peraturan Tata Tertib Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia, Sekretariat Jenderal DPRRI, 2005.


30/310


(2) Fraksi dapat juga dibentuk oleh gabungan anggota dari 2 (dua)

atau lebih partai politik hasil pemilihan umum yang memperoleh

sekurang-kurangnya 13 (tigabelas) orang atau bergabung dengan

fraksi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 15.(3) Setiap anggota harus menjadi anggota salah satu fraksi.

(4) Pimpinan fraksi ditetapkan oleh fraksinya masing-masing

Bagian Kedua

Tugas

Pasal 17

(1) Fraksi bertugas mengkoordinasikan kegiatan anggotanya dalam

melaksanakan tugas dan wewenang DPR.

(2) Fraksi bertugas meningkatkan kemampuan, disiplin, keefektifan

dan efisiensi kerja anggotanya dalam melaksanakan yang tercermin

dalam setiap kegiatan DPR.

Pasal 18

DPR menyediakan sarana dan anggaran guna kelancaran

pelaksanaan tugas fraksi menurut perimbangan jumlah anggota tiap-

tiap fraksi.

Referensi tambahan Tatib DPR tentang fraksi ditemukan pada

berbagai bagian menyangkut Badan Musyawarah (Pasal 28-33) dan

Komisi (Pasal 34-38), serta alat kelengkapan DPR lainnya seperti

Badan Legislatif, Panitia Anggaran, Badan Urusan Rumah Tangga, dan

Badan Kehormatan. Tetapi, referensi tentang fraksi hanya menyangkut

susunan alat kelengkapan yang harus berimbang dengan jumlah

kursi partai di DPR. Sebagai alternatif, usulan mengenai komposisi

berimbang sesuai dengan kekuatan fraksi ini bisa juga diringkas dalam

pasal-pasal Tatib DPR mengenai fraksi. Pada pasal-pasal Tatib mengenai

legislasi, anggaran, dan pengawasan, tugas fraksi disebutkan untukmemberikan pendapat dan pernyataan terhadap rancangan undang-

undang dan anggaran.


31/310


Tidak adanya ketentuan ambang batas pembentukan fraksi pada

pemilu 2004 mengakibatkan beberapa partai politik dengan jumlah

kurang dari 13 anggota terpilih bisa masuk ke DPR. Karena persyaratan

terbentuknya fraksi memerlukan paling sedikit 13 anggota DPR, tujuhpartai politik terpaksa membentuk fraksi gabungan. Sekarang ini

terdapat 10 fraksi dalam 3 kelompok besar di DPR-RI: 2 fraksi besar

dengan masing-masing 109 dan 129 anggota; lima fraksi menengah

dengan masing-masing 45 sampai 60 anggota; dan tiga fraksi

kecil dengan masing masing 13 sampai 17 anggota. Tujuh fraksi

mempunyai anggota masing-masing dari sebuah partai, satu fraksi

mempunyai anggota dari dua partai, satu fraksi mempunyai anggota

dari tiga partai; dan satu fraksi mempunyai anggota dari empat partai.

Tidak ada ketentuan dalam tata tertib DPR yang mengatur tentang

lamanya, dan bertahannya, suatu fraksi gabungan yang anggotanya

lebih dari satu partai politik. Lebih jauh lagi, tidak ada ketentuan yang

mengharuskan fraksi untuk menyatakan apakah mereka mendukung

pemerintah (partai pendukung pemerintah) atau beroposisi

terhadapnya (partai oposisi).

Perbedaan besar-kecilnya fraksi mempunyai impliksi secara

langsung atas dukungan yang mereka peroleh dari DPR, dan terhadap

kebutuhan internal organisasi dan manajemen mereka. Sementara

struktur dasar fraksi sama, perbedaan akan terlihat apakah fraksi dapat

menjalankan tugasnya dan bagaimana mereka bisa mendukung kerja

anggotanya. Bagian selanjutnya akan menguraikan persamaan dan

perbedaan antara fraksi di Indonesia.

Bila diamati pengumpulan pendapat mengenai DPR dan partai

politik di Indonesia, tampak ketererwakilan politik masih menjadi

masalah. Meskipun penting bagi parlemen, namun penyebutan

secara eksplisit tentang prinsip ketererwakilan DPR hilang dari UUD,

dasar hukum yang mendefinisikan struktur dan fungsi badan legislatif,

serta Tatib DPR. Anggota DPR dan fraksi kurang tanggap mengakui

tidak ada pencantuman ini dan mulai mengembangkan panduanmengenai hubungan dengan konstituen, persyaratan membuat

laporan serta mekanisme kerja internal. Di samping itu, berbagai

upaya tengah dilakukan untuk merevisi undang-undang yang


32/310


menjelaskan struktur dan fungsi badan legislatif serta memasukkan

referensi tentang prinsip ketererwakilan. Diharapkan keterwakilan

dan hubungan dengan konstituen juga akan dicakup dalam revisi di

masa mendatang terhadap Tatib DPR 2009-2013.

Bagian dari makalah ini dilandasi pada masukan yang dihimpun

dari berbagai wawancara dengan anggota DPR serta staf ahli fraksi.

Bagian ini memberikan penjelasan khusus mengenai struktur,

manajemen, dan mekanisme kerja fraksi-fraksi. Praktek terbaik

mengenai prosedur internal dikemukakan secara khusus. Bagian ini

juga memperlihatkan tantangan yang dihadapi fraksi yang besar-

kecilnya berbeda dan sumberdayanya berbeda pula. Ukuran fraksi

menimbulkan implikasi, terutama, pada jumlah staf ahli yang ada

dalam menopang tugas fraksi. Selanjutnya, bagian ini membahas

sejauh mana fraksi menyumbang pada perwakilan politik di DPR,

khususnya, melalui hubungan konstituen para anggotanya. Fraksi-

fraksi memiliki cara yang berbeda dalam berkomunikasi dengan

konstituen dan media.

Meskipun partai politik diwajibkan oleh Undang-undang

mengenai Partai Politik untuk memiliki Anggaran Dasar dan

Anggaran Rumah Tangga sendiri, namun diserahkan kepada

masing-masing fraksi untuk mengatur urusannya sendiri dan paraanggotanya. Anggaran dasar dibatasi untuk mengatur tujuan,

keanggotaan, struktur dan manajemen partai. Referensi tentang

fraksi memperkenalkan nomenklatur dan eksistensi badan-badan

Mekanisme Kerja Fraksi

di DPR

Organisasi Fraksi


33/310


tersebut.20 Hak dan kewajiban anggota dan pimpinan partai diatur

lebih lanjut dalam anggaran rumah tangga. Anggaran rumah tangga

juga mencakup ketentuan-ketentuan mengenai disiplin partai dan

sanksinya. Selanjutnya, anggaran rumah tangga tersebut mengaturhak Dewan Pimpinan Pusat Partai (DPP) untuk membentuk fraksi dan

menunjuk ketuanya.21Dominasi DPP yang terkait dengan fraksi di DPR

pusat, serta DPRD propinsi dan kota/kabupaten, tercermin dari fakta

bahwa mereka bisa melakukan recallterhadap anggota DPR mereka

berdasarkan hasil rapat pimpinan partai.22

Mekanisme kerja dan hubungan antara fraksi dan partai

politik tunduk pada peraturan terpisah, yakni Peraturan Partai atauPeraturan Organisasi. Peraturan tersebut biasanya dikeluarkan oleh

DPP. Semakin besar fraksinya, semakin penting pula tatib internal

mengatur keanggotaan fraksi, pembuatan keputusan, disiplin dan

etika. Peraturan yang dijabarkan dengan jelas bisa menengahi

berbagai faksi dalam suatu fraksi. Tetapi, meskipun merupakan

perangkat parlemen banyak partai di tempat lain, hanya sedikit fraksi

di DPR-RI yang telah membuat Peraturan Tata Tertib Fraksi atau Sistemdan Prosedur Kerja Fraksi atau Tata Kerja Fraksi.23 Sebagian besar

fraksi bertindak berdasarkan ketentuan tidak tertulis dan berdasarkan

keputusan yang dibuat selama rapat pimpinan atau rapat paripurna

fraksi. Bagaimana fraksi menjalankan urusan mereka masing-masing

didasarkan pada kebanyakan praktek tidak tertulis ini.

20 Sebagai contoh, lihat, Bab XXII, Pasal 27 (1), Anggaran Dasar Partai Golkar, Denpasar, 19 Desember 2004; Juga,

Bab IV, Bagian Dua, Pasal 11 (1)( j), Anggaran Dasar Partai Demokrasi Indonesia Perjuangan, Keputusan Kongres

II PDI Perjuangan, Denpasar, Bali, 28-31 Maret 2005.

21 Untuk menetapkan pemilihan pimpinan fraksi, DPP mengeluarkan Surat Keputusan (SK). Lihat juga, Bab IX,

Pasal 23 (1), Anggaran Rumah Tangga Partai Golkar, Denpasar, 19 Desember 2004; Juga, Bab III, Bagian Dua,

Pasal 18 (10), Anggaran Rumah Tangga Partai Demokrasi Indonesia Perjuangan, Keputusan Kongres II PDI

Perjuangan, Denpasar, Bali, 28-31 Maret 2005.

22 Sebagai contoh, lihat, Bab III, Bagian Tiga, Pasal X (6), Anggaran Rumah Tangga Partai Demokrasi Indonesia

Perjuangan, Keputusan Kongres II PDI Perjuangan, Denpasar, Bali, 28-31 Maret 2005. Hak untuk melakukan

recalldipersoalkan, dan amandemen atas Undang-undang mengenai Susunan dan Kedudukan MRR, DPR, DPD

dan DPRD (Undang-undang No.22 tahun 2003, atau Undang-undang Susduk) dimungkinkan.23 Sebagai contoh, lihat, Peraturan Tata Tertib Fraksi Partai Keadilan Sejahtera, Fraksi Partai Keadilan Sejahtera

DPR RI, Jakarta, Februari 2007; juga, Sistem dan Prosedur Kerja FKB DPR-RI, Jakarta, Desember, 2007; serta Tata

Kerja Fraksi Partai Golongan Karya Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia, Jakarta, Nopember 2005.


34/310


Secara tertulis maupun tidak, fraksi-fraksi di DPR RI memiliki

struktur manajemen yang sangat mirip. Semua fraksi memiliki

pimpinan yang terdiri dari Ketua atau Pimpinan dan satu atau lebih

Wakil Ketua. Dalam fraksi yang besar, Wakil Ketua bertanggung jawab

atas sejumlah bidang yang terkait bidang komisi di DPR. Dengan

demikian, mereka sering disebut sebagai Koordinator Bidang.

Selanjutnya, pimpinan mencakup seorang Sekretaris dan Wakil

Sekretaris, Bendahara, dan Wakil Bendahara. Di samping pimpinan

inti, fraksi menunjuk sejumlah Ketua Kelompok Komisi (Kapoksi) atauKetua Kelompok Alat Kelengkapan yang mewakili anggota-anggota

yang duduk pada masing-masing komisi. Ketua komisi merupakan

perpanjangan tangan dari pimpinan fraksi. Masa kerja pimpinan fraksi

ditentukan DPP dan biasanya berlangsung satu tahun. Perpanjangan

masa kerja dimungkinkan setelah evaluasi tahunan.24

Menarik untuk diperhatikan bagaimana berbagai fraksi telah

memutuskan untuk memilih dan menunjuk pimpinannya. Meskipun

pada umumnya semua ketua fraksi ditunjuk DPP berdasarkan

pembicaraan sebelumnya di antara pimpinan partai dan anggota

fraksi, proses pemilihan wakil ketua, sekretaris, dan bendahara lebih

berada di tangan anggota fraksi, yang berhak mengusulkan nama-

nama untuk kedudukan-kedudukan ini kepada partai.25 Pimpinan

komisi semuanya diusulkan oleh rapat pleno fraksi dan ditunjuk oleh

ketua fraksi.26 Kriteria yang sering kali tidak tertulis untuk pemilihan

ketua fraksi, wakil ketua, sekretaris, dan bendahara adalah senioritas

di partai serta perwakilan di daerah di cabang-cabang partai.

Diharapkan, pimpinan komisi memiliki pengalaman dengan isu-isu

24 Sebagai contoh, lihat, Bab V, Pasal 10, Peraturan Tata Tertib Fraksi Partai Keadilan Sejahtera, Fraksi Partai

Keadilan Sejahtera DPR RI, Jakarta, Februari 2007; juga Bab II, Pasal 2 (e), Tata Kerja Fraksi Partai Golongan Karya

Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia, Jakarta, Nopember 2005.

25 Sebagai contoh, panduan untuk sekretariat F-PDIP menyatakan bahwa Ketua fraksi adalah anggota DPR yang

telah ditunjuk dan ditetapkan berdasarkan keputusan DPP; lihat Bab I, Pedoman Tugas dan Tanggung Jawab

Sekretariat Fraksi PDI Perjuangan DPR-RI, Jakarta, 9 Januari 2005.

26 Sebagai contoh, lihat, Bab VI, Pasal 13 (2), Peraturan Tata Tertib Fraksi Partai Keadilan Sejahtera, Fraksi Partai

Keadilan Sejahtera DPR RI, Jakarta, Februari 2007.

Struktur Fraksi


35/310


dimasing-masing komisi. Ketentuan tertulis atas susunan pimpinan

fraksi bisa cukup tidak spesifik. Sebagai contoh, jumlah wakil ketua,

wakil sekretaris, wakil bendahara tidak selalu dirumuskan dengan

tegas dan bisa berubah selama periode DPR.

27

Keputusan di fraksi dibuat selama rapat pimpinan fraksi atau rapat

pleno fraksi. Namun, nampaknya, semakin banyak keputusan internal

dibuat selama rapat pimpinan mingguan rutin daripada pada rapatpleno, yang menunjukkan pimpinan fraksi yang agak eksklusif. Fraksi

yang besar di DPR mengadakan rapat pleno hanya dua kali selama

masa persidangan, satu kali pada awal masa persidangan dan satu kali

lagi pada akhir masa persidangan. Tetapi, fraksi berukuran menengah

dan kecil mengadakan rapat pleno mingguan, terutama sebelum

rapat pleno DPR mingguan, untuk memantapkan keputusan pimpinan

dengan semua semua anggota fraksi.28 Berbeda dari badan legislatif

model Westminster dengan dominasi fraksi serta kewenangan yang

kuat dari rapat pleno fraksi, Indonesia menerapkan prinsip sistem

presidensial dengan dominasi partai politik di luar parlemen dan

fokus pada pimpinan fraksi. Di samping memimpin dan mewakili

fraksi secara internal dan eksternal, ketua fraksi bersama wakil ketua

memiliki kewenangan untuk menetapkan agenda rapat dan kebijakan

fraksi, menentukan dan menunjuk anggota komisi dan kelompok

kerja, serta memilih anggota fraksi yang akan ikut perjalanan ke luarnegeri.29

Proses pengambilan keputusan internal di fraksi pada umumnya

mengikuti ketentuan atau praktek tidak tertulis. Hanya ada sedikit

aturan tertulis dan aturan tertulis tersebut cukup membingungkan,

27 Lihat, Bab IV, Pasal 5 (1), Sistem dan Prosedur Kerja FKB DPR-RI, Jakarta, Desember, 2007.

28 Sebagai contoh, Fraksi PAN mengadakan rapat pimpinan mingguan pada hari Senin. Pada hari Selasa, fraksi inimengadakan rapat paripurna mingguan yang diikuti dengan rapat paripurna mingguan DPR.

29 Lihat, Bab IV, Pasal 7, Sistem dan Prosedur Kerja FKB DPR-RI, Jakarta, Desember, 2007; Juga, Bab V, Pasal 11,

Peraturan Tata Tertib Fraksi Partai Keadilan Sejahtera, Fraksi Partai Keadilan Sejahtera DPR RI, Jakarta, Februari

2007.

Pengambilan Keputusan di Fraksi


36/310


menekankan bahwa pimpinan fraksi bersifat kolektif, tanpa

menyebutkan secara eksplisit bagaimana keputusan dalam rapat

harus diambil.30 Sama seperti Tatib DPR yang tidak secara jelas

menyebutkan proses pengambilan keputusan selama rapat komisiserta rapat kerja DPR lainnya, proses pengambilan keputusan dalam

rapat paripurna fraksi diharapkan mengikuti tuntunan pembicaraan

ke arah tercapainya kesepakatan yang dapat diterima (musyawarah

dan mufakat). Beberapa fraksi menganjurkan voting untuk keadaan

di mana kesepakatan bersama tidak bisa dicapai.31 Fraksi yang lain

menyerahkan keputusan final selama terjadi jalan buntu kepada ketua

fraksi untuk memutuskan.

Sikap Fraksi isu-isu yang telah dibahas di DPR diputuskan dalam

rapat pimpinan dan paripurna. Karena lingkungan yang dinamis,

ketua fraksi harus membahasnya dengan partai pada saat pertemuan

rutin di kantor pusat partai. Yang menarik, tidak satupun dari dua

partai politik terbesar di Indonesia, Golkar dan PDI-P, ketua fraksinya

di parlemen diwakili oleh ketua partai. Ketua dari kedua partai politik

utama ini tidak menjadi anggota parlemen. Namun, pimpinan kedua

fraksi utama ini adalah anggota senior di DPP-nya masing-masing.

Sedangkan pimpinan fraksi menengah dan kecil adalah pimpinan

atau anggota eksekutif partai.

Walaupun faktanya beberapa fraksi tidak dipimpin ketua partainya,

komunikasi antara pimpinan fraksi dan organisasi partainya relatif

tetap lancar. Kebanyakan pimpinan fraksi juga punya kedudukan

pada DPP sehingga mereka secara rutin menghadiri rapat-rapat partai.

Sebagai tambahan penjelasan atas rapat-rapat di kantor pusat partai,

sekali dalam masa sidang, DPP bertemu secara pleno dengan fraksi

untuk menjelaskan dan membahas kebijakan partai pada umumnya.

30 Lihat Bab IV, Pasal 5 (2), Sistem dan Prosedur Kerja FKB DPR-RI, Jakarta, Desember, 2007; juga Bab IV, Pasal 6 (2),

Tata Kerja Fraksi Partai Golongan Karya Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia, Jakarta, Nopember 2005.

31 Sebagai contoh, lihat, Bab VIII, Pasal 28 (1), Peraturan Tata Tertib Fraksi Partai Keadilan Sejahtera, Fraksi Partai

Keadilan Sejahtera DPR RI, Jakarta, Februari 2007.

Pengembangan Agenda dan Disiplin Partaidalam Fraksi


37/310


Topik-topik yang lebih khusus dibicarakan selama rapat-rapat rutin

DPP dengan pimpinan fraksi.

Untuk menentukan sikap partai atas suatu isu, pimpinan fraksi

juga harus berkonsultasi dengan para koordinator bidang dan

ketua-ketua komisi. Ketua-ketua komisi secara teratur melaporkan

kepada pimpinan fraksi mengenai isu-isu yang dibahas selama rapat

kerja komisi dan isu-isu apa yang memerlukan sikap partai. Ketua-

ketua komisi selanjutnya menyampaikan keputusan yang telah

diambil dalam rapat pimpinan kepada anggota lainnya yang duduk

di komisi DPR yang sama. Sebagai aturan umum, para anggota

fraksi diharapkan mengikuti keputusan pimpinan dan rapat plenoserta tunduk kepada garis partai yang telah disepakati. Biasanya,

dalam sistem presidensial, disiplin partai tidak begitu ketat, karena

perbedaan garis partai para anggotanya tidak mudah menjatuhkan

pemerintah.32 Tetapi, di Indonesia, seperti halnya sistem presidensial

di Amerika Latin, kebanyakan keputusan dibuat pimpinan partai

politik dan pada rapat-rapat partai.33

Anggota fraksi pada umumnya mengikuti agenda yang telah

disepakati. Karena sistem daftar terbuka yang relatif tertutup di

Indonesia, mereka sangat tergantung pada partai mereka untuk

bisa mendapatkan kedudukan yang bagus di DPR dan daftar partai

untuk dipilih kembali. Jadi, ada harga yang sangat mahal yang harus

dibayar bila berani menentang garis partai. Ini boleh jadi merupakan

salah satu alasan mengapa sedikit partai politik di Indonesia yang

telah memasukkan kesetiaan pada garis partai dalam tatib internalmereka.34 Jika anggota fraksi ingin menggunakan haknya untuk

mengajukan petisi atau hak angket, ia diharapkan berkonsultasi

dengan pimpinan fraksi terlebih dahulu. Fraksi bisa memberikan

32 Dalam sistem parlementer, stabilitas pemerintahan sangat bergantung pada apakah pimpinan partai-partai

pemerintah bisa menjaga disiplin para anggota DPR mereka. Lihat juga, Arend Lijphart, Presidential versus

Parliamentary Government, Oxford University Press, Oxford, 1992.

33 Mengenai perbedaan fraksi dalam sistem parlementer dan sistem presidensial, lihat, Political Parties in the

Legislature, UNDP Technical Paper, http//:www.undp.org/governance/docs/Parl-Pub-political.htm.

34 Sebagai contoh, lihat, Bab VI, Pasal 17 (c), Sistem dan Prosedur Kerja FKB DPR-RI, Jakarta, Desember, 2007; juga,

Bab VIII, Pasal 46 (2), Tata Kerja Fraksi Partai Golongan Karya Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia,

Jakarta, Nopember 2005.


38/310


sanksi kepada anggota yang tidak mengikuti keputusan dan instruksi

internal. Sanksi, seperti peringatan, tetap merupakan kebijakan

pimpinan partai dan rapat pleno partai, contohnya, jika seorang

anggota memutuskan untuk menyimpang dari agenda yang telahdisepakati selama voting penentuan sikap partai pada rapat pleno

DPR.35 Beberapa fraksi di DPR telah mengeluarkan kode etik mereka

mengenai disiplin anggota, penyalahgunaan kekuasaan, kerahasiaan,

dan pembentukan badan kehormatan ad hoc.36

Hubungan konstituen fraksi bersifat ganda. Di satu pihak, fraksi

melalui anggota mereka secara aktif mengunjungi konstituen mereka

selama masa reses. Di pihak lain, fraksi menerima konstituen secara

perorangan atau delegasi di DPR untuk mendengar keluhan dan

menerima pernyataan tertulis mereka. Selama reses, anggota DPR

diharapkan mengunjungi daerah pemilihan (dapil) mereka dan

bertemu muka dengan konstituen mereka.37Kunjungan ini merupakan

kesempatan bagi anggota DPR dan fraksi untuk menjadi yang paling

dulu mengetahui mengenai isu-isu yang menjadi keluhan masyarakat.

Beberapa fraksi selama rapat paripurna mereka yang terakhir sebelum

reses memutuskan isu-isu apa yang harus dibahas dengan konstituen

mereka.

Setelah reses, kebanyakan fraksi mengharapkan paraanggotanya membuat laporan mengenai kunjungan kerja mereka,

mendokumentasikan isu-isu dan masalah-masalah yang mereka

temui dan mempertanggungjawaban biaya-biaya yang telah mereka

35 Golkar scolds MP over fuel policy inquiry, The Jakarta Post, 29 Juni 2008.

36 Sebagai contoh, lihat, Kode Etik Fraksi Kebangkitan Bangsa DPR-RI, Bogor, 5 Mei 2001; Juga, Kode Etik Ang-

gota DPR RI Fraksi Partai Keadilan Sejahtera, 2007. Fraksi Partai Golkar memiliki badan kehormatan tetap, lihat,

Bab VI, Pasal 25-29, Tata Kerja Fraksi Partai Golongan Karya Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia,Jakarta, Nopember 2005.

37 Sebagai contoh, lihat, Bab XII, Pasal 40 (2), Sistem dan Prosedur Kerja FKB DPR-RI, Jakarta, Desember, 2007;

Juga Bab IX, Pasal 73 (2), Tata Kerja Fraksi Partai Golongan Karya Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia,

Jakarta, Nopember 2005.

Hubungan Konstituen Fraksi


39/310


keluarkan.38 Selanjutnya, fraksi mengumpulkan informasi yang

telah dihimpun mengenai berbagai isu dan masalah. Wawasan

yang telah diperoleh digunakan untuk memberitahukan sikap dan

kebijakan fraksi. Untuk tujuan ini, sejumlah fraksi telah mewajibkanpara anggotanya melaporkan kunjungan konstituen mereka dan

membuat laporan dengan pola yang sama. Namun, tanpa panduan

mengenai bagaimana proses pelaporan harus dilakukan dan tanpa

sanksi khusus, sistem pelaporan tersebut tidak selalu berjalan

baik.39 Beberapa anggota fraksi tidak melaporkan kegiatan mereka

secara rinci dan sejauh ini hanya sedikit fraksi yang secara sistematis

mempublikasikan informasi yang telah dihimpun para anggotanya

melalui situs jaringan atau laporan tahunan mereka. Lebih jauh, fraksi-

fraksi sering kekurangan sumber daya manusia dan kemampuan

yang memadai untuk memproses dan mendokumentasikan laporan

serta data mengenai konstituen mereka. Kesiapan untuk menjawab

pertanyaan-pertanyaan yang diajukan konstituen masih lemah.

Kebanyakan fraksi di DPR bersikap terbuka menerima delegasi

dan kelompok kepentingan di kantor-kantor mereka. Kunjungan-kunjugan ini sering disiapkan para anggota fraksi sendiri atau cabang

partai. Biasanya fraksi mengganti biaya yang dikeluarkan delegasi

yang mengunjungi mereka di DPR. Delegasi konstituen diberikan

kesempatan untuk menjelaskan masalah dan kepentingan mereka

kepada kelompok kerja internal yang relevan. Koordinator komisi

juga memiliki kesempatan menyarankan agar kelompok kepentingan

dan pakar diundang ke rapat-rapat kerja komisi. Seperti informasi

yang dihimpun selama kunjungan ke konstituen, keluhan delegasi

yang berkunjung dihimpun dan diteruskan ke pimpinan fraksi. Isu-

isu penting juga dikomunikasikan kepada DPP pada akhir setiap

masa persidangan DPR. Idealnya, semua keluhan masyarakat dicatat,

dibahas dan ditindaklanjuti. Walaupun demikian, meskipun fraksi

menghimpun dan sampai tingkat tertentu membahas keluhan,

namun tindak lanjut serta umpan balik ke konstituen belum memadai.

38 Sekretariat Jenderal DPR menyusun laporan keuangan atas penggunaan tunjangan selama masa reses yang

wajib dibuat semua anggota DPR. Namun, format laporan keuangan yang tersebut kurang rinci.

39 Lihat juga, Hasanuddin Wahid, Sistem Pelaporan Kegiatan Anggota DPR, Makalah Penelitiani, Parliamentary

Support Facility, UNDP, Jakarta, Juli 2008.


40/310


Sejumlah fraksi telah mulai menyiapkan informasi mengenai isu-isu

yang sedang diperjuangkan partai. Informasi tertulis ini bisa dibawa

anggota DPR saat kunjungan ke konstituen.

Sepuluh tahun setelah dimulainya era reformasi dan dengan banyak

partai politik baru yang ikut pemilihan umum, hubungan dengan

konstituen menjadi semakin penting bagi anggota DPR dan fraksi.

Undang-undang Pemilihan Umum tahun 2007 dengan keterwakilan

berimbang daftar terbuka yang telah diperbarui kini membuat lebih

mudah para caleg memenuhi jumlah suara yang dibutuhkan untuk

memenangkan kursi secara langsung daripada kursi yang diisi partai

politik. Kenyataan ini membuat anggota DPR yang berminat dipilihkembali untuk meraih lebih banyak konstituen di daerah pemilihan

mereka. Pelaporan dan perwakilan konstituen menjadi kepentingan

setiap anggota DPR, dan fraksi masih harus menyiapkan dirinya untuk

mendukung kebutuhan ini. Sebagai contoh, beberapa anggota DPR

telah berinisiatif menggunakan tunjangan komunikasi mereka untuk

membuka kantor konstituen dengan jam kantor secara teratur. Juga,

kebutuhan terhadap akuntabilitas ditanggapi lebih serius, denganbeberapa anggota DPR sedang menyusun laporan tahunan atas

pekerjaan dan kemajuan mereka. Sejak Mei 2008, Sekretariat Jenderal

DPR telah membiayai seorang staf ahli tambahan untuk melayani

setiap anggota DPR. Diharapkan penambahan kapasitas ini bisa

digunakan untuk lebih meningkatkan hubungan dengan konstituen.

Selama beberapa tahun belakangan, fraksi-fraksi di DPR juga

telah meningkatkan jangkauan mereka melalui pengembangan situs

jaringan, publikasi, serta hubungan dengan media. Pembuatan situs

jaringan khusus yang terpisah dari situs jaringan partai politik masih

dalam tahap awal.40 Sebagai contoh, tidak satupun dari dua fraksi

terbesar di DPR telah memiliki situs jaringan mereka sendiri. Situs

jaringan yang ada milik fraksi-fraksi yang lebih kecil menyediakan

informasi dasar untuk kontak dan berita mengenai fraksi. Namun,

situs jaringan ini hanya sedikit sekali memuat informasi lebih khususmengenai kebijakan dan keputusan partai yang telah diambil atas isu-

40 Fraksi Partai Kebangkitan Bangsa (PKB) adalah fraksi yang pertama kali mengembangkan situs jaringan., yakni;

http://www.fkb-dpr.or.id, yang juga memuat kumpulan laporan para anggota yang dibuat setelah kunjungan ke

konstituen mereka selama masa reses. Situs jaringan lainnya termasuk: http://www.fpks-dpr.or.id.


41/310


isu tertentu. Tidak ada ruang khusus yang disediakan untuk memuat

hasil kerja para anggota fraksi. Sejak tahun 2007, brosur dan laporan

tahunan tentang kebijakan dan kerja fraksi mulai bermunculan.41

Publikasi ini serta iklan di surat kabar nasional memberikan kepadapublik gambaran yang lebih jelas mengenai wakil-wakil mereka di

DPR, dan fraksi diharapkan melanjutkan upaya ini.

Kebutuhan untuk melakukan komunikasi dengan media

secara lebih terkordinasi telah mendorong beberapa fraksi

menyelenggarakan konferensi pers secara rutin dan mengeluarkan

pernyataan pers. Beberapa fraksi bahkan telah merekrut beberapa

wartawan terlatih untuk mengelola hubungan dengan pers. Anggotafraksi memanfaatkan konferensi pers untuk menyampaikan informasi

terkini mengenai sikap partai terhadap isu-isu serta kerja mereka

di berbagai komisi DPR.42 Meskipun praktek untuk menyiapkan

konferensi pers dan pernyataan pers secara teratur membutuhkan

kerja keras dan komitmen serta kerjasama para anggota fraksi, tetapi

hal ini disambut positif pihak media.

Kerja fraksi memerlukan sumberdaya. Dalam kasus Indonesia,

dukungan kepada fraksi oleh DPR masih kecil. Setiap fraksi yang

memenuhi persyaratan memperoleh sebuah ruangan sekretariat dan

ruangan kantor tambahan untuk staf ahli dan staf pendukung. Fasilitasuntuk fraksi terbatas pada perlengkapan kantor untuk para anggota,

asisten, staf sekretariat dan staf ahli mereka. Setiap ruangan kantor

anggota, sekretariat fraksi, dan staf ahli menerima satu komputer.

Peralatan tambahan harus dibeli sendiri oleh fraksi.

41 Sebagai contoh, pada tahun 2007 dan 2008, Fraksi Partai Demokrasi Indonesia Perjuangan (PDI-P) telah

membuat apa yang dinamakan Laporan kepada Rakyat yang menjelaskan sikap partai terhadap berbagai isu

kebijakan dan dengannya sekaligus memperkenalkan dirinya sebagai sebuah kelompok oposisi di parlemen

42 Sebagai contoh, Fraksi Partai Amanat Nasional (PAN) telah memperkenalkan konferensi pers mingguan yang

fokus pada kerja para anggotanya di komisi tertentu. Kegiatan ini memampukan fraksi ini untuk menampilkan

laporan setiap komisi setiap dua belas minggu sekali.

Dukungan kepada Fraksi


42/310


Sekretariat Jenderal DPR menyediakan pegawai negeri untuk

membantu setiap sekretariat fraksi dan menanggung gaji staf ahli.

Jumlah staf ahli untuk setiap fraksi berimbang dengan besarnya partai

di DPR. Sehingga, partai besar bisa mengandalkan lebih banyak stafahli dibandingkan dengan partai kecil. Hal ini memberikan fraksi yang

lebih besar keuntungan dalam menjalankan tugas-tugas mereka.

Hanya fraksi besar memiliki staf ahli yang memadai untuk mendukung

kerja mereka di keseluruhan sebelas komisi DPR. Staf ahli pada fraksi

menengah dan kecil harus membagi perhatian mereka untuk sejumlah

tugas.

43

43 Tenaga Ahli Fraksi DPR-RI, Sekretariat Jenderal Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia, Jakarta, Mei

2008.

Jumlah Staf Ahli Fraksi DPR-RI

Jumlah Staf Ahli

14

11

6

7

6

6

5

3

3

4

65

Fraksi

Fraksi Partai Golkar

(F-PG)

Fraksi Partai Demokrasi Indonesia Perjuangan

(F-PDIP)

Fraksi Partai Persatuan Pembangunan(F-PPP)

Fraksi Partai Demokrat

(F-PD)

Fraksi Partai Amanat Nasional

(F-PAN)

Fraksi Partai Kebangkitan Bangsa

(F-PKB)

Fraksi Partai Keadilan Sejahtera

(F-PKS)

Fraksi Partai Bintang Reformasi

(F-PBR)

Fraksi Partai Damai Sejahtera

(F-PDS)

Fraksi Bintang Pelopor Demokrasi

(F-BPD)

TOTAL

No.

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10


43/310


Tidak seperti parlemen di tempat lain, badan legislatif Indonesia

tidak memberikan dukungan kepada fraksi secara finansial. Selain

disediakan ruangan dan perlengkapan kantor, dan beberapa sumber

daya manusia, dalam rapat-rapat pimpinan dan rapat paripurnafraksi diberikan minuman dan kudapan. Fraksi membiayai kegiatan

mereka dari iuran para anggotanya. Iuran tetap dipotong dari gaji

dan tunjangan bulanan mereka untuk digunakan fraksi dan partai

politik.44

Bendahara fraksi bertanggungjawab atas pengelolaan akuntansi

dan keuangan fraksi. Laporan keuangan dilakukan secara teratur

dan laporan ini dibagikan kepada semua anggota fraksi.45

Beberapafraksi telah merancang panduan khusus untuk tugas-tugas sekretariat

mereka.46 Panduan ini merinci struktur sekretariat dan menjelaskan

uraian tugas berbagai sub-bagian sekretariat. Rekrutmen dan evaluasi

staf fraksi merupakan bidang lain di mana fraksi tidak memiliki panduan

maupun prosedur kerja standar yang terkonsolidasi.47Panduan yang

sama berlaku untuk keuangan dan audit anggaran fraksi.

Memajukan demokrasi perwakilan dapat dicapai melalui kerja

para anggota DPR dan dukungan fraksinya di DPR. Hal ini menuntut

44 Pada tahun 2007, iuran ini berjumlah Rp 5.000.000 per bulan untuk anggota fraksi PDI-P. Lihat, Brokerage

common in House, MPs say, The Jakarta Post, 3 Juli 2008.

45 Sebagai contoh, Fraksi Partai Golkar mewajibkan bendaharanya untuk menyusun laporan keuangan dan

membagikannya kepada semua anggota fraksi setiap tiga bulan sekali, lihat, Bab XI, Pasal 79, Tata Kerja FraksiPartai Golongan Karya Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia, Jakarta, Nopember 2005.

46 Sebagai contoh, lihat, Pedoman Tugas dan Tanggung Jawab Sekretariat Fraksi PDI Perjuangan DPR-RI, Jakarta, 9

Januari 2005.

47 Sebagai contoh, staf ahli Fraksi Partai Golkar dievaluasi setiap enam bulan oleh ketua fraksi.

Rekomendasi MengenaiBagaimana Fraksi Bisa

Meningkatkan Perwakilan


44/310


Perbaikan Prosedur Internal

Perbaikan Hubungan Konstituen

komitmen dan prosedur kerja internal yang khusus. Sehingga,

rekomendasi yang diusulkan bagi fraksi difokuskan pada dua bidang,

yakni prosedur internal dan hubungan konstituen.

Karena tidak semua fraksi di DPR telah membuat prosedur

internal, upaya pertama yang harus dilakukan adalah menyiapkan

dan meloloskan berbagai peraturan itu. Fraksi dengan prosedur

yang sudah ada harus memperbaikinya dengan memfokuskan padasejumlah bab utama yang bisa mencakup prinsip perwakilan dan

hubungan konstituen. Struktur prosedur bisa disederhanakan dengan

mengikuti praktek-praktek terbaik.

Prosedur fraksi idealnya memiliki bagian-bagian utama berikut:

- Anggaran dasar fraksi

- Keanggotaan fraksi- Alat kelengkapan dan batang tubuh fraksi: keanggotaan dan

kewenangan

- Pengaturan tugas-tugas di fraksi

- Permufakatan, korum, pembuatan keputusan dan komunikasi

- Sekretariat fraksi

- Anggaran fraksi dan neraca

- Ketentuan final: asisten fraksi, perubahan prosedur

Rekomendasi kedua terhadap fraksi merujuk kepada peningkatan

hubungan konstituen. Hal ini harus mencakup perbaikan cara-cara

dan pendokumentasian isu-isu yang dihimpun selama reses dan

dari delegasi yang datang ke DPR, khususnya masukan terhadap

pertanyaan-pertanyaan dari konstituen. Karena tugas-tugas fraksi


45/310


sangat memerlukan sumber daya, Sekretariat Jenderal DPR harus

mengalokasikan lebih banyak dukungan bagi setiap fraksi. Dukungan

ini mencakup dana yang cukup untuk dialokasikan dan difokuskan

pada rekrutmen staf ahli yang lebih banyak dan perangkat penelitianyang dapat digunakan untuk melaporkan dan memperbaiki hubungan

konstituen.

Di pihak lain, fraksi-fraksi disarankan untuk:

1. memperbaiki panduan bagi anggota mengenai bagaimana

tugas-tugas selama masa reses harus dijalankan. Kunjungan

ke konstituen bukan sekedar menghimpun isu-isu selama

reses, tetapi harus dimanfaatkan untuk memberikan jawaban

atas pertanyaan-pertanyaan yang sebelumnya disampaikan

kepada fraksi dan para anggotanya;

2. memfasilitasi secara lebih baik para anggotanya dengan staf

ahli dan fasilitas penelitian dalam menjalankan hubungan

konstituennya;

3. membuat dan mengelola database mengenai kekhususan

demografis konstituen dan isu-isu penting di setiap daerah

pemilihan;

4. menerbitkan kode etik dan memperkenalkan sanksi bagi

para anggotanya yang tidak membuat laporan rutin dan rinci

mengenai hubungan konstituennya;

5. memperkuat interaksi dan komunikasi dengan konstituen

melalui pembuatan publikasi, situs jaringan yang di-update

secara teratur yang memuat kolom mengenai setiap anggota,

dan konferensi pers berkala dengan pernyataan pers.

6. mencatat sikap fraksi terhadap isu-isu kebijakan dan

kemajuan tugas mereka di parlemen, dan membuat informasi

ini tersedia untuk publik.


46/310


Alliance of Liberals and Democrats for Europe, Rules of Procedure, yangdibuat pada rapat Kelompok pada tanggal 23 Februari 2005.

Anggaran Dasar Partai Demokrasi Indonesia Perjuangan, KeputusanKongres II PDI Perjuangan, Denpasar, Bali, 28-31 Maret 2005.

Anggaran Dasar Partai Golkar, Denpasar, 19 Desember 2004.

Anggaran Rumah Tangga Partai Demokrasi Indonesia Perjuangan,Keputusan Kongres II PDI Perjuangan, Denpasar, Bali, 28-31 Maret2005.

Anggaran Rumah Tangga Partai Golkar, Denpasar, 19 Desember 2004.

Arbeitsordnung der CDU/ CSU-Bundestagsfraktion der 16. Wahlperiodevom 28. November 2005.

Belloni, Frank P. and Dennis C. Beller, The Study of Party Factions asCompetitive Political Organizations, The Western Political Quarterly,Vol. 29, No. 4, (Dec. 1976), hal. 531-549.

Benchmarks for Democratic Legislatures, A Study Group Report,Commonwealth Parliamentary Association, 2006.

Brokerage common in House, MPs say, The Jakarta Post, 3 Juli 2008.

Buku Saku Anggota FPKS DPR RI, Fraksi Partai Keadilan Sejahtera DewanPerwakilan Rakyat Republik Indonesia, February 2007.

Crespo, J.A., The Liberal Democratic Party in Japan: ConservativeDomination, International Political Science Review, Number 16,1995.

DPR Setujui Angket BBM, Kompas, 25 June 2008.

Feulner, Frank, Standing Orders: Making Parliament Work, WBIWorking Papers, World Bank Institute, 2007.

Feulner, Frank, Andi Rahman Alamsyah, and Djayadi Hanan, Towardsa More Effective Indonesian House of representatives: Options forPositive Change by Legislators, National Democratic Institute forInternational Affairs, Jakarta, 2005.

Giannetti, Daniela and Michael Laver, Party Cohesion, Party Discipline,Party Factions in Italy, Draft Paper, October 2007. Rancangan yanglebih awal dipresentasikan pada Joint Workshop Session padaEuropean Consortium for political Research, Granada, 13-19 April2005.

Geschftsordnung der FDP-Fraktion im Deutschen Bundestag,Beschlossen am 12. Nopember 1991, zuletzt gendert durchFraktionsbeschluss vom 13.12.2005.

Kepustakaan


47/310


Golkar scolds MP over fuel policy inquiry, The Jakarta Post, 29 Juni2008.

Hamilton, Lee H., How Congress Works and Why You Should Care,Indiana University Press, Bloomington and Indianapolis, 2004.

Helms, Ludger, Parliamentary party Groups and their Parties: AComparative Assessment, The Journal of Legislative Studies, Vol.6, No. 2, Summer 2000, hal. 104-120.

House votes to review SBYs fuel price policy, The Jakarta Post, 25Juni 2008.

Tatib FraksiGreens/ European Free Alliance, BudgetItem 4000, yangdiputuskan oleh Kelompok Greens/EFA di Parlemen Eropa padatanggal 28 September 2005.

peran perwakilan parlemen

Documents